Von Axel Anlauf*, RLS

Am Sonntag findet in Peru die zweite und entscheidende Runde der Präsidentschaftswahl statt. Im ersten Wahlgang waren elf Kandidat*innen angetreten, darunter ein ehemaliger Fußballprofi, ein Brigadegeneral und ein Opus-Dei-Anhänger. Das Ergebnis des Wahlgangs bedeutete eine faustdicke Überraschung, denn gewinnen konnte Pedro Castillo, ein Grundschullehrer aus einem Andendorf, der als Kandidat der linken Partei Perú Libre 18,9 Prozent erzielte.

In der Stichwahl am 6. Juni wird er von der rechtspopulistischen Keiko Fujimori herausgefordert, die auf 13,4 Prozent kam. Sie ist die Tochter und politische Erbin Alberto Fujimoris, des für Menschenrechtsverbrechen verurteilten ehemaligen Regierungschefs (1990-2000).

Der Zerfall des Parteiensystems

Anders als der Ausgang des ersten Wahlgangs vermuten lässt, hatte Peru lange Zeit ein relativ stabiles Parteisystem. Im 20. Jahrhundert dominierte die liberale Oligarchie der Zucker- und Baumwollplantagenbesitzer, die auch das Bankenwesen und die Presse kontrollierte, die peruanische Gesellschaft. Ihre politische Vertretung, der Partido Civilista und dessen Nachfolgeorganisationen, regierte mal in Eintracht, mal im Konflikt mit dem eher konservativen Militär, das auch immer wieder selbst die Regierungsgeschäfte übernahm.

Die Macht der Oligarchie wurde von der linken Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA) herausgefordert, die sich als antiimperialistisch, aber auch als antikommunistisch verstand und primär die Interessen der Arbeiter*innen auf den Zuckerplantagen vertrat. Als sie in den 1950er Jahren mit der Oligarchie paktierte, entstand eine dritte Kraft, die Acción Popular, eine in der politischen Mitte angesiedelte Reformpartei. Wichtige Vorhaben der APRA, insbesondere eine Agrarreform, wurden aber immer wieder von den anderen Parteien blockiert und schließlich von der links-nationalistischen Militärdiktatur (1968-1980) umgesetzt, die damit «Schlimmeres» – sprich: eine kommunistische Revolution – verhindern wollte. Durch die Kollektivierung der Zuckerplantagen und Verstaatlichung der Medien zerschlug die Militärdiktatur zugleich die Strukturen der oligarchischen Herrschaft.

Nach dem Ende der Militärdiktatur war es zunächst die Acción Popular, die als Vertreterin von Unternehmensinteressen mit einem Liberalisierungsprogramm das Ruder übernahm. Bald darauf geriet das Land jedoch in den Strudel der lateinamerikanischen Schuldenkrise, und die in der Folge ausufernde Inflation trug maßgeblich zur Diskreditierung der Regierung bei. Auch Alan García, der 1985 als erster Präsident der APRA an die Macht kam, gelang es nicht, die Inflationsspirale zu bremsen.

In diesem Kontext breitete sich während der 1980er Jahren die maoistische Guerillaorganisation «Leuchtender Pfad» aus. Sie trug mit ihren Terroranschlägen erheblich zur ökonomischen Destabilisierung bei, der Staat antwortete mit brutaler Aufstandsbekämpfung. So befand sich das Land Ende der 1980er Jahre in einer Spirale aus Hyperinflation und politischer Gewalt. Armut, Unterernährung, Menschenrechtsverletzungen und Korruption waren allgegenwärtig. Kleinere linke Parteien hatten zwar phasenweise durchaus Rückhalt in der Bevölkerung und traten zeitweise auch in einem gemeinsamen Wahlbündnis an, es erwies sich jedoch als ausgesprochen schwierig, zwischen «linker» Regierungspolitik (APRA) und «linkem» Terror (Leuchtender Pfad) glaubhafte Alternativen zu formulieren und zur Geltung zu bringen.

Die Inflations- und Gewaltspirale markierte den Kontext für den Aufstieg Alberto Fujimoris. Der spätere Diktator gehörte keiner traditionellen Partei an und verfügte über keinerlei politische Erfahrung, was ihn bei der Präsidentschaftswahl 1990 angesichts der tief in Korruption verstrickten politischen Klasse für viele Wähler*innen zu einer attraktiven Alternative machte. Fujimori präsentierte sich als technokratischer Kandidat, der mit ehrlicher Arbeit den Filz des politischen Systems bekämpfen wollte. Tatsächlich löste er im April 1992 durch einen «Selbstputsch»  (Autogolpe) das Parlament auf und setzte die Verfassung außer Kraft, um ungehindert per Dekret regieren zu können. Auf internationalen Druck hin wurde eine verfassunggebende Versammlung einberufen, in der Fujimoris Partei die Mehrheit besaß und seinen autoritären Regierungsstil institutionalisieren konnte.

Fujimoris neoliberale Restrukturierung

Die Verfassung von 1993 erwies sich als zentraler Baustein der neoliberalen Restrukturierung, da sie dem Staat nur eine untergeordnete Rolle in Wirtschaft und Gesellschaft zuwies, Investoren umfassenden Rechtsschutz bot und Arbeiterrechte einschränkte.

Der Umbau begann bereits in den ersten Wochen nach Fujimoris Amtsantritt. In Absprache mit dem peruanischen Unternehmensverband und internationalen Finanzinstitutionen (vor allem dem IWF) implementierte er eine Schocktherapie, die den Rückgang der Inflation bewirkte, gleichzeitig aber Millionen Menschen ins Elend stürzte – zeitweise lebten über zwei Drittel der Bevölkerung unterhalb der offiziellen Armutsgrenze. Doch damit nicht genug: Fujimori setzte auch auf die Privatisierung von Unternehmen, eine regressive Steuerreform, die Etablierung freier Wechselkurse und eine drastische Reduzierung der Zölle von durchschnittlich 66 auf 15 Prozent. Gleichzeitig löste die Regierung nationale Entwicklungsbanken auf, die Kreditprogramme für mittelgroße Unternehmen im Industrie- und Agrarsektor finanzierten. Damit wurde das seit den 1960er Jahren verfolgte Ziel der nationalen Entwicklung durch Industrialisierung und Binnenmarktaufbau endgültig aufgegeben. In den Mittelpunkt rückte stattdessen die Nutzung «komparativer Kostenvorteile» im Rohstoffexport, wodurch sich die Ausfuhren zwischen 1990 und 1997 verdoppelten und das Wirtschaftswachstum anzog. Dennoch blieb die Armutsrate mit über 50 Prozent extrem hoch.

Eine besondere Rolle bei der Etablierung und Konsolidierung dieses Modells spielten an Eliteuniversitäten ausgebildete Technokraten des Neoliberalismus. Sie besetzten Schaltstellen im Wirtschafts- und Finanzministerium, aber auch in Zentralbank, Bankenaufsicht und Steuerbehörde. Da diese Institutionen mit eigenen Budgets ausgestattet wurden, konnten sie unabhängig vom Regierungshaushalt und von der politischen Konjunktur arbeiten. Auf diese Weise wurde der Neoliberalismus institutionell fest verankert.

Als die umfassende Korruption und die systematischen Menschenrechtsverletzungen seines Regimes im Jahr 2000 öffentlich wurden, fand die politische Herrschaft Fujimoris ihr jähes Ende. Was indes nicht mit ihm unterging, war das von ihm geschaffene ökonomische Modell. Die Nachfolgeregierungen unter Alejandro Toledo (2001-2006) und Alan García (2006-2011) setzten Fujimoris Politik durch die erleichterte Vergabe von Konzessionen zum Rohstoffabbau und Freihandelsverträge mit den Vereinigten Staaten und der Europäischen Union fort. Dabei spielten ihnen die Preissteigerungen auf den internationalen Rohstoffmärkten in die Hände, die den Rohstoffexport zeitweilig zu einer attraktiven Wirtschaftsstrategie machten.

Die Schattenseite des Rohstoffbooms

Durch die Preissteigerungen kam es zu einem regelrechten Rohstoffboom: Zwischen 2003 und 2013 verzehnfachten sich die peruanischen Bergbauexporte (in US-Dollar gemessen), der Bergbausektor erlangte einen Anteil von mehr 50 Prozent an den Exporten. Dieser Boom führte auch zu steigenden internationalen Investitionen in die Erschließung neuer Minen, die zu einer Verdoppelung der Produktionsmenge der wichtigsten Mineralien – Gold und Kupfer, aber auch Zink, Blei, Eisenerz und Phosphat – führten. Im Ergebnis wuchs die peruanische Wirtschaft zwischen 2004 und 2013, mit Ausnahme des Krisenjahres 2009, jährlich um fünf bis neun Prozent. In der Folge sank auch die Armutsrate erheblich, und zwar von 58,7 Prozent (2004) auf 23,9 Prozent (2013).

Allerdings wurde der Bergbausektor auch zum Gegenstand heftiger gesellschaftlicher Auseinandersetzungen. In erster Linie geht es dabei um die sozial-ökologischen Folgen des Rohstoffabbaus für die meist indigenen oder kleinbäuerlichen Menschen in den Bergbauregionen. Für den Tagebau werden nämlich zum einen große Flächen Land verbraucht, zum anderen verschlingt die Aufbereitung der Mineralien riesige Mengen des im trockenen Andenhochland notorisch knappen Wassers. Problematisch ist auch der Einsatz von Chemikalien wie Zyanid, die das verbleibende Wasser vergiften. Viele Anwohner*innen wehren sich deshalb gegen den Bergbau. 2013, im letzten Jahr des Rohstoffbooms, standen rund 70 Prozent der aktiv ausgetragenen Konflikte im Land in Verbindung mit der Rohstoffförderung. Dieser Protest wird oftmals kriminalisiert und mit Repression beantwortet, in den vergangenen Jahren starben Dutzende Menschen bei Auseinandersetzungen um Bergbauprojekte.

Neben diesen sozialen und ökologischen Folgekosten geht es aber auch um die Verteilung der Einnahmen aus dem Rohstoffexport. Die Regierung wirbt gern mit attraktiven Investitionsbedingungen, vor allem mit dem niedrigen Steuerniveau. So liegt die Lizenzgebühr (Royalties) heute bei nur rund drei Prozent, hinzu kommt lediglich eine Bergbausteuer von 2-8 Prozent. Die Unternehmensteuer lässt sich reduzieren, indem Bergbaufirmen in die lokale Infrastruktur investieren. Bis 2005 konnten Unternehmen sogar sogenannte Stabilitätsverträge abschließen – eine Rechtsfigur aus der Fujimori-Ära, nach der die Zahlung von Lizenzgebühren entfällt und das Steuerniveau auf Jahrzehnte festgeschrieben wird, also auch von nachfolgenden Regierungen nicht geändert werden kann.

Im Zuge der wachsenden Unzufriedenheit mit dem Rohstoff-Exportmodell gelangte 2011 Ollanta Humala an die Macht, der eine gerechtere Verteilung der Bergbau-Einnahmen versprochen und versichert hatte, Wasser sei wichtiger als Gold. Humala hatte aber kaum organisierte gesellschaftliche Kräfte hinter sich – und entschied sich letztendlich dann doch für Gold statt Wasser. Von der versprochenen Umverteilung blieb nicht viel übrig, zumal sich der zu verteilende «Kuchen» mit dem Verfall der Rohstoffpreise ab 2013 drastisch verkleinerte. Entsprechend dürftig war die Bilanz seiner Regierung. Sein Nachfolger, der neoliberale Technokrat Pedro Pablo Kuczynski, konzentrierte sich darauf, die zuvor mühsam erkämpften Regulierungen im Umweltbereich abzubauen, um Peru attraktiver für ausländische Investitionen zu machen, die den Verfall der Rohstoffpreise ausgleichen sollten.

Auch wenn der Rohstoffboom die Armut im Land verringert hat, leben weiterhin rund 6,5 Millionen Menschen und damit ein Fünftel der Bevölkerung unterhalb der Armutsgrenze. Aber auch jene, die oberhalb dieser Grenze leben, fristen oftmals eine prekäre Existenz. Denn rund 70 Prozent der erwerbstätigen Bevölkerung ist im informellen Sektor beschäftigt, verdient den eigenen Lebensunterhalt also durch Straßenverkäufe, Gelegenheitsjobs, kleinere Dienstleistungen etc. Dies illustriert den exklusiven Charakter des exportgeleiteten Wachstums: Denn der Bergbau mag hohe Wachstumsraten generieren, bietet aber kaum formale Jobs und zerstört die Lebensgrundlagen im ländlichen Raum. Kein Wunder, dass Umfragen zufolge rund vier Fünftel der Peruaner*innen schon 2018 davon überzeugt waren, dass das Land von mächtigen Gruppen regiert wird, die lediglich zu ihrem eigenen Vorteil handeln, statt dem Wohl der Allgemeinheit zu dienen. Entsprechend gering ist heute das Vertrauen in die politischen Institutionen.

Krisenkaskade ab 2018

Im Jahr 2018 wurde Peru von der Lava-Jato-Korruptionsaffäre um den brasilianischen Baukonzern Odebrecht erschüttert. Da sein Investmentunternehmen irreguläre Zahlungen des Baukonzerns angenommen hatte, legte Präsident Kuczynski im März 2018 sein Amt nach weniger als zwei Jahren nieder. Viele andere Politiker*innen waren ebenfalls in die Korruptionsaffäre verstrickt, darunter Expräsident Alan Garcia, der sich kurzerhand erschoss. Damit fegte er auch die APRA-Partei von der politischen Bühne.

Keiko Fujimori hatte die Präsidentschaftswahl 2016 nur knapp verloren – und zugleich mit ihrer Partei Fuerza Popular eine Mehrheit im Kongress errungen. Obwohl Fujimori selbst tief in die Korruption verstrickt ist, konnte sie diese parlamentarische Mehrheit nutzen, um gegen die geschwächte Regierung des Kuczynski-Nachfolgers Martín Vizcarra vorzugehen. Der monatelange Machtkampf zwischen Regierung und Kongress lähmte das politische Leben und wurde erst durch eine Parlamentsneuwahl im Januar 2020 beendet, bei der Fujimoris Partei ihre Kongressmehrheit einbüßte.

Doch die Regierung Vizcarra profitierte nur kurzfristig von Fujimoris Niederlage – dann wurde das Land mit voller Härte von der Corona-Pandemie erfasst. Obwohl Vizcarra frühzeitig den Ausnahmezustand ausrief und das öffentliche Leben massiv einschränkte, verbreitete sich das Virus rasant. Die spezifischen sozialen Bedingungen – wie die völlig unzureichende Versorgung mit sauberem Wasser und die Abhängigkeit der Bevölkerungsmehrheit von der täglichen Arbeit im informellen Sektor – gaben dabei den Ausschlag. Bereits Mitte Juni 2020 erreichte die Pandemie in Peru einen vorläufigen Höhepunkt mit offiziell über 300 Toten pro Tag; in der zweiten Welle seit Jahresbeginn 2021 wurde dieser Wert bereits mehrfach überschritten. Am 31. Mai räumte die Regierung zudem ein, dass die tatsächliche Zahl der Corona-Toten weit höher liegt, als bisher angegeben worden war, und korrigierte die Gesamtzahl von 69.000 auf über 180.000 im Zusammenhang mit Corona verstorbene Menschen.

Da die öffentliche Gesundheitsversorgung sehr dürftig ist, trifft die Pandemie vor allem ärmere Haushalte, die nicht über sauberes Wasser und angemessenem Wohnraum verfügen und keinen Zugang zu Beatmungsgeräten haben. Von den sozialen Folgen sind diese Haushalte ebenfalls in besonderem Maße betroffen. Durch den Wirtschaftseinbruch im Gefolge der Pandemie – das Bruttoinlandsprodukt Perus ging im Jahr 2020 um 13 Prozent zurück – verloren vier Millionen Menschen ihre Jobs, Wirtschaftshilfen erreichten fast ausschließlich größere Unternehmen. Für die Menschen im informellen Sektor sind die Folgen besonders gravierend, denn sobald sie keine Waren oder Dienstleistungen mehr auf der Straße anbieten können, verfügen sie auch über keinerlei Einnahmen. Zeitweise war jede dritte Familie von Unterernährung betroffen.

Die Corona-Pandemie hat die bereits zuvor bestehenden Ungleichheiten massiv verschärft, was zu einem wachsenden Unmut weiter Bevölkerungsteile führte. Die Opposition im Kongress nutzte den schwindenden Rückhalt von Präsident Vizcarra für eine Amtsenthebung, die im November 2020 im zweiten Anlauf auch gelang. Neuer Präsident wurde Manuel Merino von der Acción Popular, der sich auf ein ultrarechtes, vom Militär gestütztes Kabinett stützen wollte. Angesichts einer massiven Protestwelle im ganzen Land musste Merino jedoch bereits nach fünf Tagen zurücktreten.

Die politische Instabilität und der Legitimitätsverlust der politischen Klasse haben sich dadurch weiter verschärft. Vor diesem Hintergrund erklärt sich, warum die erste Runde der Präsidentschaftswahl im April so turbulent verlief – und auch, wieso ein politischer Außenseiter wie Pedro Castillo in die Stichwahl einziehen konnte.

Wer gewinnt die Präsidentschaftswahl?

Ein genauerer Blick auf die Ergebnisse der ersten Wahlrunde unterstreicht allerdings, wie umfassend die politische und gesellschaftliche Krise in Peru ist. Denn die beiden Erstplatzierten erhielten zusammen weniger als ein Drittel der abgegebenen gültigen Stimmen; rechnet man die Nichtwähler*innen und ungültigen Stimmen ein, repräsentieren sie zusammen nicht einmal ein Fünftel der Wählerschaft.

Dass sich in der Stichwahl nun ein Linksradikaler und eine Rechtspopulistin gegenüberstehen, verdeutlicht darüber hinaus, wie weit die politische Polarisierung im Lande fortgeschritten ist.

Dabei steht Keiko Fujimori für eine Fortsetzung des neoliberalen Kurses. Als Präsidentin würde sie die härtesten Folgen der Krise voraussichtlich über klientelistische Hilfsprogramme (wie Suppenküchen) abzufedern versuchen. An den Strukturen des neoliberalen Wirtschaftsmodells hingegen wird sie nichts ändern wollen; Kritiker*innen erwarten zudem, dass sie den Kampf gegen Korruption einstellen wird. Angesichts ihrer politischen Biografie kann man darüber hinaus vermuten, dass Fujimori autoritär regieren wird – so kündigte sie bereits an, mit «harter Hand» zur «Rettung des Landes» vorgehen zu wollen. Einschränkungen der Grundrechte scheinen da vorprogrammiert, auch Menschenrechtsorganisationen werden unter Druck geraten. Entscheidend dürfte sein, wie sich das Militär in dieser Frage positioniert.

In ihrer Kampagne für die Stichwahl wird Fujimori von den dritt- und viertplatzierten Kandidaten unterstützt: vom berühmten neoliberalen Ökonomen Hernando de Soto, der federführend an der Restrukturierung der 1990er Jahre beteiligt war, und vom Opus-Dei-Anhänger und selbst ernannten «peruanischen Bolsonaro», Rafael López Aliaga. Wenig überraschend stehen die großen Unternehmensverbände und privaten Medien ebenfalls hinter Fujimori. Und während sich in den vergangenen beiden Stichwahlen jeweils breite Anti-Fujimori Allianzen gebildet hatten, scheinen sich die liberalen und konservativen Kräfte diesmal hinter Fujimoris Antikommunismus-Kampagne zu sammeln.

Pedro Castillo ist in wirtschaftspolitischer Hinsicht durchaus ein Gegenentwurf. Er will durch einen aktiven Staat höhere Einnahmen aus dem Rohstoffexport generieren, um die Ausgaben für Bildung und Gesundheit zu erhöhen. Zudem will er ein Industrialisierungsprogramm auflegen und den Reichtum umverteilen. Allerdings vertritt er mit Blick auf seine Haltung gegen Abtreibung und gleichgeschlechtliche Ehen aber auch wertkonservative Positionen. Seine Partei Perú Libre weist zudem autoritäre Züge auf und will beispielsweise die Medien unter starke staatliche Kontrolle stellen.

Castillo selbst wird unterstützt von der Lehrergewerkschaft und den Rondas Campesinas, den bäuerlichen Milizen, die sich ursprünglich zur Verteidigung von Dorfgemeinschaften gegen den Leuchtenden Pfad gegründet hatten. Rückhalt hat er vor allem im ländlichen Raum, wo die Armutsraten sehr hoch sind und teilweise intensive Konflikte um Bergbauprojekte ausgetragen werden. Für die Stichwahl konnte er zudem eine Allianz mit der Linkskandidatin Veronika Mendoza schmieden, die ein eher städtisches Milieu anspricht.

In jedem Fall wäre eine mögliche Linksregierung unter Castillo mit einer starken Mehrheit der Mitte-rechts-Parteien im Kongress konfrontiert. Wie viel Rückhalt Castillo in seiner eigenen Partei hat, bleibt unklar, zumal er «nur» der Präsidentschaftskandidat einer Partei ist, die von ihrem Vorsitzenden Vladimir Cerrón kontrolliert wird. Wäre also Castillos Reformprogramm im Falle seines Sieges – ähnlich wie jenes von Humala 2011-2016 – zum Scheitern verurteilt?

Vielleicht, aber es gibt einen wichtigen Unterschied: Denn angesichts der tiefen Krise des Landes steigt der gesellschaftliche Rückhalt für eine politische «Neugründung» durch eine verfassunggebende Versammlung. Durch eine neue Verfassung könnten sich die progressiven Kräfte des vergifteten Erbstücks der Fujimori-Ära entledigen: der neoliberalen Verfassung von 1993. Einen solchen Verfassungsprozess will Castillo unter Beteiligung von Basisorganisation aus dem ganzen Land gestalten; sie sollen 60 Prozent der Sitze in der verfassungsgebenden Versammlung erhalten. Eine neue Verfassung würde zugleich die Möglichkeit eröffnen, die von Korruption durchzogenen politischen Strukturen aufzubrechen und den Grundstein für ein gerechteres Gesellschafts- und Wirtschaftsmodell zu legen.

Dass ein solcher Prozess kein Allheilmittel ist, haben die jüngsten Erfahrungen in Ecuador und Bolivien gezeigt. Zugleich aber verweist die aktuelle Entwicklung in Chile auf die Möglichkeiten, die aus einem solchen Verfassungsprozess hervorgehen können. Die Stichwahl am 6. Juni wird zeigen, wie die aktuellen gesellschaftlichen Kräfteverhältnisse in Peru sind – und damit auch, ob sich dieses Möglichkeitsfenster öffnet oder der Fujimorismus ins Präsidentschaftsamt zurückkehrt.

*Axel Anlauf ist Promotionsstipendiat der Rosa-Luxemburg-Stiftung und schreibt seine soziologische Dissertation zum Thema Phosphatabbau in Peru an der Universität Jena.