Am 18. Dezember 2020 veröffentlichte der Rat der Europäischen Union (Staatenkammer der EU) die EU-Drogenstrategie 2021-2025. Die EU-Drogenstrategie 2021-2025 bildet den übergeordneten politischen Rahmen für die Drogenpolitik der Europäischen Union für den Zeitraum 2021-2025 und zeigt ihre Prioritäten auf. Der Rahmen, der Zweck und die Ziele dieser Strategie dient als Grundlage für den EU-Drogenaktionsplan für die Jahre 2021-2025, der von der EU-Kommission (EU-Exekutive) ausgearbeitet wird. Für politisch nicht so versierte Leser/innen, sei hier angemerkt, dass der Rat der Europäischen Union (Staatenkammer der EU gebildet von Repräsentanten der Regierungen der EU-Mitgliedstaaten) und das Europäische Parlament (Bürgerkammer der EU dessen Zusammensetzung aufgrund von Wahlen in allen EU-Staaten gebildet wird) die Legislative der EU darstellen.
In der Einleitung heißt es unter Punkt 2:
„Ziel der Drogenstrategie ist es, das Wohl der Gesellschaft und des Einzelnen zu wahren und zu steigern, die Volksgesundheit zu schützen und zu fördern, der Öffentlichkeit ein hohes Maß an Sicherheit zu bieten und die Gesundheitskompetenz zu verbessern. Im Rahmen der Strategie wird ein evidenzbasierter, integrierter, ausgewogener und multidisziplinärer Ansatz in Bezug auf das Drogenphänomen auf nationaler Ebene, EU-Ebene und internationaler Ebene verfolgt.“
Evidenzbasierter Ansatz
Evidenz bezeichnet in der Philosophie das aufgrund von Augenschein oder zwingender Schlussfolgerung unbezweifelbar Erkennbare oder die dadurch erreichte unmittelbare Einsicht. Ausgehend von der Hauptbedeutung des englischen Wortes evidence hat sich insbesondere in der Medizin und in der Wissenschaftstheorie in jüngerer Zeit eine andere Wortbedeutung etabliert, nämlich Evidenz im Sinne von empirischen Nachweisen für einen Sachverhalt. Ein evidenzbasierter Ansatz ist somit von der Bedingung geprägt, dass die anvisierte Strategie mit wissenschaftlichen Methoden bestätigt werden kann. Es muss also der Nachweis für die Wirksamkeit der durchgeführten Strategie erbracht werden können. Dass die Ansätze evidenzbasiert sein sollen, scheint dem Rat der Europäischen Union wichtig zu sein, erscheint doch diese Forderung ganze dreißig mal in der EU-Drogenstrategie 2021-2025. In den folgenden Ausführungen werden Aspekte der Ansätze in der Strategie durchleuchtet und die Wahrscheinlichkeit evaluiert, ob diese evidenzbasiert sind.
Gewichtung der Themenbereiche
Die EU-Drogenstrategie 2021-2025 gliedert sich in drei Politikbereiche, die allesamt zur Erreichung des Ziels der Strategie beitragen sollen. Für den Rat der EU ist der Bereich „Verringerung des Drogenangebots: Verbesserung der Sicherheit“ der wichtigste Bereich. Dieser Bereich, bei dem es um repressive Maßnahmen geht, wird als erstes abgehandelt und umfasst mehr Seiten als alle anderen Bereiche. Ihm folgen die Abschnitte „Reduzierung der Drogennachfrage: Prävention, Behandlung und Betreuungsdienste“ sowie „Vorgehen gegen drogenbedingten Schaden“ und danach folgen Ergänzungen in drei Querschnittthemen zur Unterstützung dieser Politikbereiche: „Internationale Zusammenarbeit“ und „Forschung, Innovation und Vorausschau“ sowie „Koordinierung, Steuerung und Umsetzung“ der anvisierten Vorhaben.
Verringerung des Drogenangebots
Die Reduzierung des Drogenangebots umfasst Verhütungs-, Abschreckungs- und Abwehrmaßnahmen im Hinblick auf die – insbesondere organisierte – Drogenkriminalität mittels der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Strafverfolgung, Erkenntnisse, Verbotsmaßnahmen, die Einziehung der Erträge aus Straftaten, die Durchführung von Untersuchungen und das Grenzmanagement. Im Bereich der Reduzierung des Drogenangebots besteht das Ziel der Strategie darin, durch einen evidenzbasierten Ansatz auf die problematische Entwicklung auf den europäischen Drogenmärkten, geprägt von einer hohen Verfügbarkeit verschiedener Arten von Drogen, immer größeren Beschlagnahmungen, zunehmendem Einsatz von Gewalt und enormen Gewinnen, zu reagieren.
Die erste strategische Priorität ist hierbei die Zerschlagung und Auflösung der im Bereich der Drogenkriminalität tätigen organisierten kriminellen Gruppen mit hohem Gefahrenpotenzial. Die zweite strategische Priorität ist die Verstärkte Aufdeckung des illegalen Großhandels mit Drogen und Drogenausgangsstoffen und die dritte strategische Priorität ist die Bekämpfung der Nutzung logistischer und digitaler Kanäle, die für den Vertrieb von mittelgroßen und kleinen Mengen illegaler Drogen genutzt werden, und vermehrte Beschlagnahme der über diese Kanäle geschmuggelten illegalen Substanzen in enger Zusammenarbeit mit dem Privatsektor. Und die vierte strategische Priorität ist die Unterbindung der illegalen Drogenherstellung und die Bekämpfung des illegalen Anbaus.
Die repressive Strategie hat im Bereich Drogen in den letzten Jahrzehnten nie die von der Politik gesetzten Ziele erreicht, ganz im Gegenteil, trotz stetig zunehmender Repression ist die Zahl der Konsumenten gewachsen und die illegalisierten Drogen sind weiterhin flächendeckend verfügbar, wobei die Preise in Bezug auf die Wirkstoffgehalte gesunken sind. Vor einem halben Jahrhundert zur Zeit der Inkrafttretung des Betäubungsmittelgesetzes (BtMG) lag der Repressionskoeffizient (Anzahl der erfassten BtM-Delikte pro 100.000 Einwohner) bei 41,5. Gemäß den Daten der ersten gesamtdeutschen Kriminalstatistik 1993 nach der sogenannten Wiedervereinigung lag der Repressionskoeffizient mehr als dreimal so hoch und betrug 151,0 und im Jahr 2019 betrug dieser 433,3 – mehr als das Zehnfache als bei der Inkraftsetzung des BtMG. Repression ist offensichtlich evidenzbasiert kein taugliches Mittel, um das Drogenangebot zu reduzieren und die Menschen vom Drogenkonsum abzuhalten. Trotz eines über die Jahrzehnte stets steigenden Repressionskoeffizienten und des gut zu beobachtenden Misserfolgs der repressiven Strategie ist der Rat der EU hier völlig lernresistent und hält an der bisherigen Strategie fest.
Im Jahr 1971 hatte Westdeutschland 60,0 Millionen Einwohner und es wurden 25.287 BtM-Delikte registriert, macht 41,5 BtM-Delikte pro 100.000 Einwohner. Im Jahr 1993 hatte Deutschland 80,97 Millionen Einwohner und es wurden 122.240 BtM-Delikte registriert, macht 151,0 BtM-Delikte pro 100.000 Einwohner.
Im Jahr 2019 hatte Deutschland 83,02 Millionen Einwohner und es wurden 359.747 BtM-Delikte registriert, macht 433,3 BtM-Delikte pro 100.000 Einwohner.
Reduzierung der Drogennachfrage
Im Bereich der Reduzierung der Drogennachfrage besteht das Ziel der Strategie darin, einen Beitrag zu einer gesunden und bedrohungsfreien Entwicklung von Kindern und jungen Menschen und zu einer Verringerung des Konsums illegaler Drogen zu leisten. Ferner besteht das Ziel darin, das Einstiegsalter hinauszuzögern sowie problematischen Drogenkonsum zu verhindern und zu verringern, Drogenabhängigkeit zu behandeln, Genesung und soziale Wiedereingliederung durch einen integrierten, disziplinübergreifenden und evidenzbasierten Ansatz zu gewährleisten sowie die Kohärenz zwischen der Gesundheits-, der Sozial- und der Justizpolitik zu fördern und zu wahren.
Die erste strategische Priorität in diesem Bereich ist die Verhinderung des Drogenkonsums und die Sensibilisierung für die negativen Auswirkungen von Drogen. Dabei wird hervorgehoben:
„Eine wirksame Prävention sollte dem lokalen sozialen Kontext und den Bedürfnissen der Zielgruppe gerecht werden, sich auf wissenschaftliche Erkenntnisse stützen und dabei sicher und wirksam sein. Um junge Menschen zu erreichen, sollten neue und innovative digitale Kommunikationskanäle in vollem Umfang genutzt werden. Die durchgeführten Maßnahmen sollten evidenzbasiert sein.“
Von Kampagnen wie „Keine Macht den Drogen“ oder „Zu breit?“ wie auch „Kiffen ist uncool, nicht kiffen ist cool“ ist hierbei eher abzuraten, denn sie dienen vornehmlich dem Amüsement der Drogenkonsumenten und leisten erfahrungsgemäß keinen Beitrag zur Aufklärung und zur Konsumreduzierung. Drug-Checking-Programme haben sicher mehr zur Konsumreduzierung und zu einem effizienten Risikomanagement beigetragen als solche Kampagnen. Doch das Thema Drug-Checking kommt in der EU-Drogenstrategie 2021-2025 nicht vor, obwohl in einigen EU-Staaten seit Jahrzehnten solche Programme mit großem Erfolg durchgeführt werden. Diese Programme sind eine Interventionsstrategie zur Erhaltung von Gesundheit und zur Schadensminderung.
Gemäß Jahresbericht der Deutschen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (DBDD), Workbook Drogen, zeigt sich über den Zeitraum der letzten 30 Jahre bei Erwachsenen im Alter zwischen 18 und 59 Jahren in Deutschland ein insgesamt ansteigender Trend des Amphetaminkonsums (12-Monats-Prävalenz) von 0,4 Prozent im Jahr 1990 auf 1,3 Prozent im Jahr 2018. Der Konsum von Amphetamin hat in den letzten 30 Jahren um mehr als das Dreifache zugenommen. Zum Vergleich: Der Kokainkonsum ist im selben Zeitraum von 0,3 Prozent auf 1,2 Prozent gestiegen, hat sich also vervierfacht. In Bezug auf Ecstasy war zwischen den Jahren 1995 und 2012 zunächst ein Rückgang von 0,8 Prozent auf 0,4 Prozent zu beobachten. Bis zum Jahr 2018 stieg die Prävalenz wieder auf 1,2 Prozent an. Für alle drei Substanzen (Amphetamin, Kokain und Ecstasy) sind dies die höchsten Prävalenzwerte seit 1990. Eine Reduzierung der Nachfrage ist offensichtlich mit der gängigen Strategie in den letzten 30 Jahren nicht gelungen. Hier sollte wahrlich über ein Strategiewechsel nachgedacht werden.
Die zweite strategische Priorität in diesem Bereich ist die Gewährleistung des Zugangs zu und Stärkung von Behandlung- und Betreuungsangeboten. Betont wird hier die Bedeutung der Sicherstellung des freiwilligen und diskriminierungsfreien Zugangs zu einer breiten Palette wirksamer evidenzbasierter Dienstleistungen. Und weiter sollten aufsuchende Arbeit (Outreach) und Tätigkeiten auf Peer-Gruppen-Ebene als wichtige Elemente des Behandlungsplans von Drogenkonsumierenden anerkannt werden, da sie Autonomie und Befähigung zur Selbstbestimmung fördern und die auf Peer-Ebene vorhandene Expertise und Erfahrung bestätigen. Weiter heißt es in dieser strategischen Priorität, dass die offenkundige Verschiedenartigkeit der Drogenkonsumierenden zur Kenntnis genommen werden sollte und es sollten Schritte unternommen werden, um Dienste anzubieten, die dieser Verschiedenartigkeit gerecht werden und den Bedürfnissen der verschiedenen Gruppen im Zusammenhang mit dem problematischen Drogenkonsum Rechnung tragen können. Die in diesem Bereich anvisierten Punkte sind durchaus im Einklang mit evidenzbasierten Erfahrungen zu bringen.
Vorgehen gegen drogenbedingten Schaden
Dieses Kapitel konzentriert sich auf Maßnahmen und Strategien, die mögliche gesundheitliche und soziale Risiken und Schäden für die Konsumierenden, für die Gesellschaft sowie in Haftanstalten verhindern oder reduzieren. Zur ersten strategischen Priorität in diesem Kapitel gehören hier Maßnahmen zur Risiko- und Schadensminimierung und andere Maßnahmen, um Drogenkonsumierende zu unterstützen und zu schützen. Gefordert wird hier die Förderung und Verbesserung von Maßnahmen wie Spritzenaustauschprogramme, Drogenkonsumräume, Opioid-Agonisten-Intervention (Naloxon), Programme zur Naloxon-Mitgabe und freiwillige HIV- und HCV-Tests. Dass diese Forderungen in einem EU-Strategie-Papier vorzufinden sind, ist sicherlich nur Dank des über Jahrzehnte dauernden Engagements vieler Ärzte und Miterbeiter/innen in der Drogenhilfe zu verdanken, ja diese Maßnahmen mussten in vielen Ländern, so auch in Deutschland, oft mühsam mit Hilfe der Gerichte erkämpft werden gegen den Willen der jeweiligen Regierungen. Keine Frage, diese Maßnahmen sind evidenzbasiert.
Die zweite strategische Priorität in diesem Kapitel ist den Personen gewidmet, die in Haftanstalten und nach der Haftentlassung Drogen konsumieren. Wie in der Gemeinschaft sollte auch für Haftanstalten in Betracht gezogen werden, Zugang zu Tests und Behandlungen für durch Blut übertragbare Infektionen anzubieten und andere Maßnahmen zur Verringerung der mit dem Drogenkonsum verbundenen Gesundheitsrisiken bereitzustellen. Hier fehlen im Strategiepapier Spezifikationen zu Maßnahmen wie Gewährleistung von Substitution, Spritzenaustausch und Naloxon-Abgabe in Haftanstalten. Hierzu heißt es lediglich, dass bei Haftentlassung erforderlichenfalls Schulungen zur Sensibilisierung für Überdosierungen in Verbindung mit der Naloxon-Mitgabe angeboten werden könnten, um
Überdosierungen und die drogenbezogene Mortalität zu verringern. Bemerkenwerterweise heißt es hier könnten und nicht sollten.
Kein Blick über den Tellerrand
Das Hauptgericht der EU-Drogenstrategie 2021-2025 ist nach wie vor ein Instrumentenkasten zur Intensivierung von repressiven Maßnahmen. Alternativen hierzu werden in keinem Absatz in Erwägung gezogen, obwohl in anderen Ländern wie in mehreren Staaten in Südamerika, in Kanada und immer mehr US-Bundesstaaten eine neue Sichtweise vor allem in Bezug auf Cannabis in Gesetze gegossen wurde und somit der Anbau, Erwerb und Besitz von Cannabis für immer mehr Menschen ganz legal möglich geworden ist. Doch davon wollen die EU-Strategen nichts wissen, nicht einmal die Evaluierung der Auswirkungen dieser Maßnahmen jenseits des Atlantiks ist vorgesehen. Hier offenbart es sich ganz deutlich, dass die Drogenpolitik in Europa gemäß der vorgelegten Strategie im Kern wohl kaum evidenzbasiert erfolgen wird. Vorrangiges Leitmotiv in der Strategie ist nach wie vor die Drogenbekämpfung und die Schadensminderung erfolgt erst dann nachrangig.
Dennoch ein Hoffnungsschimmer
Im Abschnitt „Vorgehen gegen drogenbedingten Schaden“ ist ein Absatz zu finden, den die EU-Kommission und die Regierungen der EU-Länder hoffentlich beherzigen und in ihrer Vorgehensweise die dort geforderten „entscheidenden“ und „unerlässlichen“ Maßnahmen mit einbeziehen:
„Um die mit dem Drogenkonsum verbundenen Risiken und Schäden wirklich erfolgreich zu minimieren, ist es von entscheidender Bedeutung, die aktive und substanzielle Beteiligung und Mitwirkung der Zivilgesellschaft, einschließlich Nichtregierungsorganisationen, sowie von jungen Menschen, Drogenkonsumierenden, Klienten von Drogenhilfsdiensten, Wissenschaftskreisen und anderen Experten in die Entwicklung und Umsetzung drogenpolitischer Maßnahmen zu fördern und zu unterstützen. Darüber hinaus ist es ist unerlässlich, dass zu diesem Zweck für alle Drogenhilfsdienste angemessene Ressourcen auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene bereitgestellt werden.“
Vergleiche hierzu in diesem Blog
[31.03.2020] Kifferjagd auf Rekordniveau
[23.08.2020] Trotz Cannabislegalisierung kiffen Schüler nicht häufiger
