Von Marcus Christoph

Ein Jahr ist es nun her, dass sich die Europäische Union und das südamerikanische Staatenbündnis Mercosur auf ein Freihandelsabkommen verständigt haben. Der damalige EU-Kommissionschef Jean-Claude Juncker sprach von einem “historischen Moment”, als am 28. Juni letzten Jahres der Durchbruch nach fast 20 Jahren zum Teil zäher Verhandlungen verkündet wurde und die Grundsatzvereinbarung stand. Die größte Freihandelszone der Welt mit potenziell 776 Millionen Konsumenten schien auf einmal mehr als eine Vision zu sein.

Doch seitdem ist das Thema ein wenig aus dem Fokus der öffentlichen Wahrnehmung verschwunden – zum einen sicher, da die Welt in den vergangenen Monaten im Bann der Corona-Pandemie stand. Zum anderen aber auch, weil sich der Umsetzungsprozess nun wieder langwierig hinzieht. Ob das Abkommen – sollte es denn eines Tages tatsächlich in Kraft treten – nun Fluch oder Segen wäre, daran scheiden sich ohnehin die Geister.

Gegenwärtig befindet sich das Vertragswerk in der formaljuristischen Prüfung, erläutert das von Peter Altmaier (CDU) geleitete Bundeswirtschaftsministerium in Berlin auf unsere Anfrage den Stand der Dinge. Anschließend muss der Text in alle EU-Amtssprachen übersetzt werden, bevor das Abkommen dem Rat der EU zur Befassung vorzulegen ist. Nach der Unterzeichnung wird der Handelsteil nach derzeitiger Planung im Anschluss an die Zustimmung des Europäischen Parlaments vorläufig in Kraft treten. Danach erfolgt eine Ratifizierung durch die Mitgliedsstaaten der EU.

Wie die paraguayische Mercosur-Präsidentschaft vor wenigen Tagen mitteilte, wurden die Kapitel Politik und Kooperation jetzt fertig verhandelt. Die Ausformulierung des Handelsteils zieht sich aber noch hin.

Deutsche EU-Ratspräsidentschaft

Rückenwind erwartet das Berliner Ministerium durch die am 1. Juli beginnende deutsche EU-Ratspräsidentschaft: „Wir treten ein für eine ambitionierte bilaterale Handelsagenda der EU und streben in diesem Zusammenhang unter anderem zügige Fortschritte zur Finalisierung des EU-Mercosur-Abkommens an.“ Gerade vor dem Hintergrund der „aktuellen Handelsspannungen, zunehmender protektionistischer Tendenzen und stockender multilateraler Verhandlungen“ gewönnen bilaterale Abkommen an Bedeutung. Durch „ehrgeizige Abkommen“ würden der Marktzugang und die Wettbewerbschancen für Unternehmen deutlich verbessert.

Die Altmaier-Behörde weist zudem auch auf „ein ambitioniertes Kapitel zur nachhaltigen Entwicklung mit verbindlichen Regelungen zu Arbeit, Umwelt und Klima“ hin. Damit würden „völlig neue Monitoring- und Kooperationsmechanismen mit Blick auf Nachhaltigkeitsfragen“ geschaffen, die ehrgeizig genutzt werden sollten. Mit dem Abkommen verpflichte sich der Mercosur zudem zur Einhaltung des Pariser Klimaschutzübereinkommens.

Sollte das Abkommen in Europa schließlich abgesegnet werden, muss es danach auch im Mercosur durch die Parlamente der Mitgliedsländer Brasilien, Argentinien, Paraguay und Uruguay gehen. Wobei vereinbart wurde, dass der Vertrag in denjenigen Mercosur-Ländern in Kraft tritt, in denen er ratifiziert wurde. Es könnte so durchaus geschehen, dass das südamerikanische Bündnis vor eine Zerreißprobe gestellt wird.

Im Mercosur gab es zuletzt ohnehin Dissonanzen, nachdem Argentiniens Außenminister Felipe Solá Ende April erklärt hatte, dass sich sein Land aus Freihandelsverhandlungen mit Südkorea, Kanada, Israel und weiteren Ländern zurückziehen werde. Gleichwohl betonte Solá, dass sich der argentinische Ausstieg nicht auf bereits abgeschlossene Verhandlungen wie mit der EU beziehe.

Geopolitisch wichtig

Dass Argentinien am Ende außen vor stehen könnte, befürchtet indes die ehemalige argentinische Kongressabgeordnete Cornelia Schmidt-Liermann: „Paraguay und Uruguay werden sehr schnell ratifizieren. Brasilien wohl auch. Wenn Argentinien dies nicht tut, dann verpassen wir eine einzigartige Chance. Ich gehe aber davon aus, dass wir es schaffen. Denn dieser Vertrag mit der EU ist ja mit der Region, aus der viele Argentinier stammen“, argumentiert die deutschstämmige Politikerin, die bis zu ihrem Ausscheiden im Dezember vorigen Jahres den Ausschuss für Außenpolitik der Deputiertenkammer leitete.

„Wir müssen nur aufpassen, dass die ausgeprägten Nationalisten diesen Vertrag nicht bombardieren. Er ist auch für den Zusammenhalt des Mercosur wichtig.“ In dem Bündnis gebe es auch Kräfte, die lieber nur mit China handeln wollten. „Deswegen ist der Vertrag auch geopolitisch wichtig. Zum Gleichgewicht der Handelsmächte“, meint Schmidt-Liermann, die der PRO-Partei des marktliberalen Ex-Präsidenten Mauricio Macri angehört. Sie erwartet durch das Abkommen auch einen Schub für die organische Landwirtschaft. Der argentinische Agrarsektor könne beweisen, dass er in der Lage ist, umweltfreundlich zu produzieren.

Einen skeptischen Blick, ob mit einer baldigen Ratifizierung zu rechnen ist, hat Carl Moses. Der Ökonom und Berater, der unter anderem für die deutsche Außenwirtschaftsförderung Germany Trade & Invest arbeitet, meint: „Das Abkommen ist derzeit auf keiner der Seiten des Atlantiks eine Priorität.“ Der Prozess der Ausformulierung des endgültigen Vertragstextes laufe zwar weiter, aber „mit gebremstem Schaum“. Und danach gehe ja erst der Ratifizierungsprozess innerhalb der beiden Blöcke los. „Es wird wohl noch sehr lange dauern, bis der Vertrag vielleicht irgendwann tatsächlich in Kraft treten kann – wenn überhaupt.“

„Bremse“ Alberto Fernández

Als „Bremse“ macht Moses die neue Regierung in Argentinien unter Präsident Alberto Fernández aus. „Sie hat zwar die Absage an Freihandelsabkommen zurückgenommen, aber sie wird nichts dafür tun, dass sie vorankommen“. In Europa hingegen sind es Länder wie Frankreich, Österreich und Irland, die ihre Landwirtschaft schützen wollen. Zudem habe die Welt durch die Corona-Krise einen „Ruck in Richtung Protektionismus“ erlebt. „Ich befürchte, dass die immer schon starken Globalisierungskritiker nun weltweit die Meinungsführerschaft erringen könnten“, meint der Wirtschaftsexperte.

Entscheidend für den weiteren Verlauf sei, so Moses, der politische Wille, das Abkommen zu vollenden und in Kraft zu setzen. Dieser Wille sei vor einem Jahr auf beiden Seiten des Atlantiks sehr stark gewesen. Im Mercosur zogen plötzlich alle an einem Strang, die EU wollte ein Zeichen gegen den Protektionismus von Trump setzen. „Jetzt ist der politische Wille wieder zu schwach, um kleinteilige Differenzen zu überwinden.“ Auch dürfte es schwierig werden, dass die EU-Mitgliedstaaten das Vertragswerk absegnen, solange in Brasilien ein Präsident wie Jair Bolsonaro „irrlichtert“.

In einigen Ländern regte sich bereits Widerstand. In den Niederlanden verabschiedete das Parlament Anfang Juni eine Forderung an die Regierung, den Handelsvertrag mit dem Mercosur abzulehnen. In Österreich hatte bereits im September der EU-Unterausschuss im Nationalrat gegen das Abkommen votiert und somit die Regierung zu einem Nein auf EU-Ebene verpflichtet. Das Abkommen wäre so blockiert, denn Entscheidungen im EU-Rat müssen einstimmig erfolgen. Zuletzt kündigte auch Frankreichs Präsident Emmanuel Macron an, sein Veto einzulegen, sollten die Standards des Pariser Klimaabkommens nicht eingehalten werden.

„Mehr Chancen als Gefahren“

Die Dinge haben sich aus Moses’ Sicht seit der Grundsatzvereinbarung vor einem Jahr also nicht positiv entwickelt. Bedauerlich, bedenke man, dass das Abkommen unter dem Strich „deutlich mehr Chancen als Gefahren“ mit sich bringe. Voraussetzung dafür aber sei, dass die Länder des Mercosur Reformen durchführen, um produktiver zu werden. Sollte dies nicht gelingen, überwögen eher die Gefahren. „Im Fall von Argentinien bin ich da eher pessimistisch“, schätzt Moses, der seit über drei Jahrzehnten im Großraum Buenos Aires lebt.

Er verweist darauf, dass Argentinien und Brasilien bislang zu den am stärksten abgeschotteten Volkswirtschaften der Welt gehören. Sollte das Abkommen nicht zustande kommen, drohe ihnen eine weitgehende Abkopplung von den internationalen Wertschöpfungsketten. Das Abkommen mit der EU würde den Unternehmen des Mercosur hingegen einen besseren Zugang zu einem Markt mit doppelt so vielen Verbrauchern und einem dreimal so hohen Pro-Kopf-Einkommen bringen, sieht Moses Chancen. „Aber nur dann, wenn die Länder der Region ihre Hausaufgaben machen und produktiver werden. Sonst bleibt das alles graue Theorie, und in der Praxis würden viele Unternehmen in Südamerika verlieren.“

In Deutschland dürften die Automobil- und die Chemieindustrie sowie der Maschinenbau zu den größten Profiteuren zählen. Diese würden künftig saftige Zollvorteile gegenüber der Weltmarktkonkurrenz genießen. Auch die Öffnung für staatliche Infrastrukturaufträge im Mercosur könnte ein lukratives Geschäftsfeld für deutsche Unternehmen schaffen, so Moses’ Analyse.

Kritik: Zu wenig Umweltschutz

Kritiker des Abkommens bemängeln vor allem mangelnde Umweltschutzaspekte sowie eine Benachteiligung der lateinamerikanischen Seite. In einer vor wenigen Tagen veröffentlichten gemeinsamen Studie beklagen Greenpeace und die katholischen Hilfswerke Misereor und DKA: „Verbindliche Menschenrechts- und Umweltstandards sowie effektive Durchsetzungsmechanismen sucht man in dem Abkommen vergebens. Hinzu kommt: Die postkoloniale Rollenteilung zwischen lateinamerikanischen Rohstoffexporteuren und europäischen Produzenten von Industrieproduzenten würde einmal mehr zementiert.“

Die Verfasser der Studie argumentieren mit Blick auf die Handelsbeziehungen zwischen EU und Mercosur, dass die Importe der EU zu zwei Dritteln aus agrarischen und mineralischen Rohstoffen bestünden. Aufgrund dieses überproportionalen Zugriffs auf die natürlichen Ressourcen des Mercosur trage die EU eine große Mitverantwortung für Umweltzerstörungen und Menschenrechtsverletzungen in der südamerikanischen Region. Die in dem Handelsabkommen geplanten Zollsenkungen vergrößerten die Mengen der gehandelten Rohstoffe dabei noch, so die Befürchtung.

Während auf europäischer Seite insbesondere die deutsche Automobil-, Maschinenbau- und Chemiekonzerne vom Zollabbau profitierten, könnten die Mercosur-Staaten im Gegenzug mehr Agrarprodukte wie Rind- und Geflügelfleisch, Zucker und daraus gewonnenes Bioethanol in die EU ausführen. „Dabei handelt es sich ausgerechnet um die Haupttreiber für die Abholzung des Amazonasregenwaldes, Treibhausgasemissionen, Landvertreibungen und Menschenrechtsverletzungen.“

Problem Soja

Die „schwerste Hypothek im Bereich des Agrarhandels“ stellten jedoch die EU-Sojaimporte dar. Die Sojaanbaufläche im Mercosur, die für Exporte in die EU belegt wird, belaufe sich auf circa 13 Millionen Hektar – ein Drittel der Fläche Deutschlands. Da aber nur 13 Prozent der EU-Sojaimporte als entwaldungsfrei gelten, sei die europäische Nachfrage ein wichtiger Treiber für die Rodungen und die damit verbundenen Schäden.

Dennoch enthalte der Handelsvertrag keine Vereinbarungen über eine Ökologisierung des Sojaanbaus oder eine Reduktion des Handels mit Soja. Stattdessen fänden sich Klauseln, die den Absatz des Futtermittels in der EU noch verbilligten, beklagen Greenpeace und die katholischen Hilfswerke.

Massentransport und lange Distanzen

Einen kritischen Blick auf das Abkommen hat auch Tony Phillips: „In einer Welt der Pandemie und des zunehmenden Zusammenbruchs des Klimas muss man die Rolle für mega-multilaterale Freihandelsabkommen mit geringem oder keinem Umweltschutz in Frage stellen“, meint der irische Autor und Ökonom, der seit 15 Jahren in Argentinien lebt und sich auf Mercosur-Fragen und Umweltfragen spezialisiert hat.

Das Abkommen bedeute mehr Massentransport über lange Distanzen. Der Austausch zwischen der EU und dem Mercosur könne in keiner Hinsicht lokal seien. Umweltschutzklauseln seien in dem Vertrag zwar vorhanden. Allerdings in einer Sprache, die es den Akteuren ermögliche, Umweltschützer auf beiden Seiten des Atlantiks zu ignorieren.

„Wenn die Corona-Pandemie uns etwas gelehrt hat, dann, dass der Neoliberalismus tot ist“. Die neoklassische Wirtschaftstheorie habe eine reine Wirtschaftsperspektive. Sie ignoriere die Umwelt vollständig als externen Effekt – genauso wie die menschliche Gesundheit bei der Pandemie. „Dies bedeutet, dass weder Mensch noch Umwelt im Freihandel eine Rolle spielen.“

„Unnötige Lieferketten“

Aber selbst wenn man die Umwelt außer Acht lassen wolle, seien „neoliberale Freihandelsabkommen“ auf fragile und unnötig riskante globale Lieferketten angewiesen, argumentiert Phillips und fragt: „Warum werden Produkte und Teile immer noch auf der ganzen Welt verschickt? Sicherlich sollten wir in Zeiten von 3D-Druckern und sofortiger elektronischer Übertragungen von Designs unnötige Versandrisiken vermeiden.“ Sollte Nahrung für Mensch und Tier wirklich 12.000 Kilometer zurücklegen, fragt Phillips rhetorisch und meint, Lebensmittel müssten stattdessen vor Ort produziert werden.

„Unnötiger globaler Handel“ sei nicht mehr zeitgemäß. Freihandelsabkommen atmeten noch sehr den Geist des 20. Jahrhundert. Sie machten nun aber weniger Sinn denn je. „Aber ehrlich gesagt haben sie es nie wirklich getan – außer, um billige Naturressourcen und billige Arbeitskräfte zu beschaffen,“ sagt Phillips. Und weiter: „Wir haben gelernt: Wenn wir die Natur verbilligen, schädigen wir die Umwelt. Wenn wir Arbeit billiger machen, verdienen die Arbeiter schlechter. Am Ende gewinnt niemand außer dem großen Kapital.“

Große Asymmetrie

In einer Studie, die von der Grünen-Fraktion im Europäischen Parlament in Auftrag gegeben wurde, setzen sich auch die Politikwissenschaftlerin Luciana Ghiotto und der Jurist Javier Echaide aus Argentinien kritisch mit dem Abkommen auseinander.

Sie meinen, das Abkommen sei ein neues Beispiel dafür, wie Regierungen Verträge „hinter dem Rücken der Bürger ohne demokratische Kontrolle“ schmieden. Eine Verhandlung, die 20 Jahre dauerte, sei schließlich innerhalb von sechs Monaten nach der Regierungsübernahme von Jair Bolsonaro in Brasilien geschlossen worden. In keinem der beteiligten Länder habe es Konsultationen mit Vertretern kleiner und mittlerer Unternehmen, Gewerkschaften oder sozialer Organisationen gegeben.

Ihr Hauptkritikpunkt ist, dass durch das Abkommen die bereits bestehende Asymmetrie zwischen dem Mercosur und der EU noch einmal vertieft werde. Während das südamerikanische Bündnis hauptsächlich Rohstoffe wie Sojabohnen, Zellstoff und Eisenerz ausführe, exportiere die europäische Seite Produkte mit mittlerer und hoher Wertschöpfung wie Impfstoffe und Medikamente, Flugzeuge, Autoteile und fertige Schiffe. „Die Sektoren, die in beiden Blöcken profitieren werden, sind diejenigen, die bereits jetzt am wettbewerbsfähigsten sind: in der EU Industrie und Kapitalexport; im Mercosur das Agro-Business“, analysieren Ghiotto und Echaide. Die einheimische Industrie im Mercosur werde jedenfalls nicht gefördert.

Durch die Zunahme des Exports landwirtschaftlicher Erzeugnisse in die EU würden die bisherigen Agrargeschäftsmodelle, die auf gentechnisch verändertem Saatgut und dem weitgehenden Einsatz von Düngemitteln und Pestiziden setzen, noch einmal ausgeweitet, sind sich die beiden Wissenschaftler*innen einig.

Negative soziale und ökologische Folgen

Ihre Befürchtung stützen sie dabei auf den Umstand, dass die im Mercosur verwendeten Düngemittel und Pestizide von europäischen Mega-Konzernen wie BASF und Bayer-Monsanto hergestellt werden. Diese stellten ihre Chemikalien in den Mercosur-Ländern her und setzten sich für die Verwendung dieser Produkte bei der Herstellung wie Sojabohnen ein, die anschließend zur Tierernährung in die EU exportiert würden. Auf der anderen Seite werde aber die Verwendung von Produkten wie Glyphosat auf europäischem Gebiet immer weniger akzeptiert.

Die Mercosur-Länder dürften unter einer weiteren Deindustrialisierung und einer Verschärfung der negativen ökologischen und sozialen Folgen leiden. Dies ergebe sich aus dem Ausbau der Monokulturen und der Ausbeutung von Mineralien. Dasselbe sei bereits in anderen Fällen geschehen, beispielsweise in Peru und Kolumbien, deren Abkommen mit der EU seit mehr als fünf Jahren in Kraft sind.

Ghiotto und Echaide sehen es als nachteilig für die argentinische Exportwirtschaft an, dass deren Produkte auf dem brasilianischen Markt künftig der starken europäischen Konkurrenz ausgesetzt sei. Sie müsse also auf ihrem bisherigen Hauptabsatzmarkt mit starken Einbußen rechnen.

Die beiden Forscher*innen beklagen zudem, dass bei Regierungsausschreibungen im Mercosur künftig Firmen aus der EU gleichberechtigt mitspielen können. Dabei könnten mit staatlichen Aufträgen eigentlich heimische Produzenten gestärkt werden. So aber sei zu befürchten, dass selbst bei der Vergabe von Uni-Cafeterien Global Player wie etwa „Segafredo“ aus Italien oder andere internationale Firmen mitmischen.

Alles offen

Die Interessenlagen und die Meinungen könnten unter dem Strich also unterschiedlicher kaum sein. Ob das Abkommen eines Tages in Kraft tritt, muss ein Jahr nach dem Erreichen der Grundsatzvereinbarung offen bleiben. Der Weg ist in jedem Fall noch lang, bürokratisch und voller Fallstricke. Die Befürworter brauchen noch einen langem Atem. Die Gegner können weiter hoffen, dass die angestrebte Freihandelszone nie Wirklichkeit wird.